《水污染防治行動計劃》規(guī)定，“在控制用水總量方面，到2020年，全國用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)”。筆者認為，通過水權(quán)交易制度的實施，水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉(zhuǎn)讓出去，既解決缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當?shù)貛硎找?。因此，水?quán)交易市場的建立將有力地推動“水十條”目標實現(xiàn)。

水權(quán)交易是以水權(quán)人為主體。水權(quán)人可以是水使用者協(xié)會、水區(qū)、自來水公司、地方自治團體、個人等，凡是水權(quán)人均有資格進行水權(quán)的買賣。水權(quán)交易所發(fā)揮的功能，是使水權(quán)成為一項具有市場價值的流動性資源。通過市場機制，吸引用水效率低的水權(quán)人考慮用水的機會成本而節(jié)約用水，并把部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓給用水邊際效益大的用水人，使新增或潛在用水人有機會取得所需水資源，從而達到提升社會用水總效率的目的。

我國的水權(quán)交易主要包含江河水及地下水。水權(quán)交易是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓，通常先由國家將水權(quán)分配給各省市，各省市再細分到基層，各地用不完的指標則可以相互交易。

政府間水市場有何優(yōu)勢?

從2005年水利部正式發(fā)布《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》算起，我國的水市場建設(shè)已經(jīng)走過了10年。然而，截至目前，水市場建設(shè)仍然處于試點階段，這與我國所面臨的水資源壓力極不協(xié)調(diào)。這也在一定程度上反映出水市場建設(shè)的困難。

在實踐層面，水權(quán)交易及水市場并不發(fā)達，水權(quán)交易的成功案例不多。大家討論的依然是黃河中游、黑河流域等水權(quán)案例。實際上，水市場建設(shè)的障礙固然與以取水許可為代表的水資源配置制度及其派生的水行政管理體制有關(guān)，但水市場建設(shè)的成本問題更為關(guān)鍵。以取水人、取水權(quán)交易為主要內(nèi)容的水市場得以建立并良好運行離不開一些基礎(chǔ)設(shè)施及制度的支撐。由于水資源的可消耗性，水權(quán)內(nèi)容的表征不得不依賴于登記。而水資源的流域性更要求統(tǒng)一登記。同時，水權(quán)交易要想達成，需求方與提供方之間需要一定的信息溝通渠道，打破水市場的地區(qū)限制，水權(quán)交易平臺就顯得極其需要。此外，水市場的壯大也需要相應(yīng)的權(quán)益保護機制。這些技術(shù)性因素對水市場的培育十分重要。《關(guān)于深化水利改革的指導意見》提出要開展確權(quán)登記，逐步建立國家、流域、區(qū)域?qū)用娴乃畽?quán)交易平臺。面對數(shù)量眾多、空間分散的取水戶，這些工作的開展無疑需要大量的資金投入。目前看來，資金投入主體應(yīng)該是各級政府，但投入責任在中央與地方之間的劃分尚不明確。

當前，政府間水市場已成為關(guān)注熱點。一個成功案例當屬2000年發(fā)生在浙江省東陽市政府與義烏市政府之間的水權(quán)交易事件。東陽市和義烏市于2000年11月24日簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫部分用水權(quán)的協(xié)議。協(xié)議的主要內(nèi)容是甲方(東陽市人民

政府)以人民幣兩億元的價格一次性把東陽橫錦水庫的每年4999.9 萬立方米水的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙方(義烏市人民政府)，且水質(zhì)達到國家現(xiàn)行Ⅰ類飲用水標準。協(xié)議當然還包括計量、管理、付款方式等內(nèi)容。從協(xié)議來看，這無疑是一個雙贏的結(jié)果。一方面，義烏市獲得了地區(qū)發(fā)展所需要的有保障性的水資源;另一方面，東陽市也通過交易獲得了一筆不錯的收益，可以用來支撐地區(qū)發(fā)展?？梢姡@種政府間形成的水市場具有現(xiàn)實基礎(chǔ)以及經(jīng)濟優(yōu)勢。

《關(guān)于深化水利改革的指導意見》提出鼓勵和引導地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易。在此“地區(qū)間水權(quán)交易”到底所指為何沒有給出說明，且“地區(qū)” 概念并不能體現(xiàn)出市場主體。筆者把像東陽—義烏水權(quán)交易這種發(fā)生在政府之間的水市場稱之為政府間水市場，它的主要特點在于市場主體是各級地方政府。

政府間水市場得以展開，其經(jīng)濟學邏輯在于通過減少市場主體從而節(jié)約交易成本。而交易成本正是當前用水戶間水市場建設(shè)需要解決的問題之一，并不是說有了政府間水市場就無需用水戶之間水市場。隨著技術(shù)的發(fā)展尤其是信息技術(shù)的發(fā)展以及水資源需求的增長，用水戶間水市場可能更能實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只是就當前而言，建設(shè)政府間水市場是一種更節(jié)約成本的方式。政府間水市場建設(shè)還可促使地方政府采取市場化等方式優(yōu)化本區(qū)域內(nèi)的水資源配置，進而為政府間水市場提供水源。這意味著建設(shè)政府間水市場也可用來促進統(tǒng)一的用水戶間水市場建設(shè)。

政府間水市場建設(shè)有何法律基礎(chǔ)?

將地方政府當成水權(quán)代表者，進而參與水市場，這是用直觀的語言來論證政策的合理性。若想推動政府間水市場的發(fā)展并提供制度性保障，從法治的角度來考量，政府的這種角色亦必須符合法律的要求。

在對于東陽—義烏水權(quán)交易的大討論中就有關(guān)于交易雙方資格的質(zhì)疑，認為在水資源國家所有權(quán)的前提下地方政府并不是權(quán)利主體。對于水權(quán)及水市場建設(shè)中地方政府角色的考量可能是后續(xù)的水權(quán)與水市場建設(shè)專門針對取水戶的原因之一。以致于黃河水利委員會2004年頒布的《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法(試行)》特別強調(diào)水權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓方必須是取水人。這顯然將政府間水市場排除在外了。

1988年制定的《水法》尚只規(guī)定水資源分別屬于國家所有和集體所有，并沒有就所有權(quán)的行使人作出規(guī)定。2002年修訂后的《水法》規(guī)定，“水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。如果僅從字面上來理解法律規(guī)定，地方政府確實不是所謂的水權(quán)交易的適格主體。但是從實際效果來看，東陽—義烏之間的交易確實是一種有效的水資源配置方式。如何讓這種制度創(chuàng)新通過法律之門?

法律雖然只規(guī)定由國務(wù)院代表行使水資源國家所有權(quán)，但地方政府實際上也在水資源配置中起著重要角色。認為地方政府在一定程度上也在行使水資源國家所有權(quán)并不存在操作上的問題。在此，運用法學中的推定概念是合適的，也就是說地方政府可以推定代表行使水資源國家所有權(quán)。這可以是政府間水市場建設(shè)的重要法律基礎(chǔ)。

地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)固然可以通過市場機制實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是這種推定如果走得太遠的話，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會現(xiàn)實來看，對地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，這也正是國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)功能之所在?！端ā分械乃糠峙錀l款就是對地方政府的限制。水量分配起著限制地方政府推定代表行使所有權(quán)效力的功能。一旦地方政府配置的水資源超過了一定的量，危害到其他地區(qū)的權(quán)益，地方政府的相關(guān)行為是無效的。

政府間水市場建設(shè)可采取哪些措施?

鑒于東陽—義烏水權(quán)交易后，理論界以及水行政部門內(nèi)對于地方政府主體資格的質(zhì)疑，建設(shè)政府間水市場理應(yīng)先解決思想上的認識問題。要明確地方政府間簽訂的水資源利用協(xié)議是符合法律規(guī)定的觀念。東陽—義烏交易行為模式的特點在于上游地區(qū)有富余的水資源，而經(jīng)歷了15年的經(jīng)濟發(fā)展，這種情形現(xiàn)在已不多見。對于上游地區(qū)過多的取用水資源的情形，筆者認為，政府間水市場建設(shè)可從以下兩個方面推進。

一、借鑒新安江水環(huán)境補償?shù)哪Ｊ?，開展政府間水市場建設(shè)試點。由上級政府協(xié)調(diào)并提供一定的資助來促進不同地方簽訂水資源利用協(xié)議。以通過交接斷面的水資源總量為依據(jù)，明確各方的經(jīng)濟責任。

二、將一定量的水資源認定為地方水資源權(quán)益，這一權(quán)益可轉(zhuǎn)讓，而權(quán)益被侵害則可主張賠償。由于水資源在各地區(qū)的使用價值以及節(jié)約水資源的成本存在較大的差異，地方政府可基于這種比較優(yōu)勢，達成水資源利用協(xié)議，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

四是將許可證作為執(zhí)法的重要依據(jù)，并以違法成本高為原則強制執(zhí)法?！肚鍧嵥ā返?09條對違法排污的各類處罰作出規(guī)定。環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)許可證中的排放監(jiān)測、設(shè)施檢查等內(nèi)容進行跟蹤，如果設(shè)施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構(gòu)可以及時發(fā)現(xiàn)并對違反許可證規(guī)定的行為進行糾正。根據(jù)違法行為的情況，可以追究違法企業(yè)的民事或刑事責任。民事執(zhí)法包括環(huán)保局采取的行政處罰、司法部門代表環(huán)保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計算，并且與按日計罰掛鉤。舉例說，如果一個企業(yè)有16種污染物，有7種不合規(guī)，如果按照每種每天2500美元計算，每種違法行為的罰款額度最高可達3.25萬美元/天。民事罰款上交美國財政部，納入國庫管理。

五是制定具體詳細的技術(shù)導則，兼具科學性和靈活性，增強可執(zhí)行性。為落實許可證要求，美國環(huán)保局制定了國家污染物排放削減系統(tǒng)指南，分12章詳細介紹了申請程序、基于技術(shù)的排放限值、基于水質(zhì)的排放限值、監(jiān)測與報告要求、特殊情形、內(nèi)容調(diào)整、行政管理程序、實施與強制執(zhí)行等內(nèi)容，為企業(yè)許可證編寫提供參考?；诩夹g(shù)的排放限值是根據(jù)技術(shù)和資金的可獲得性而設(shè)立的最低出水水質(zhì)要求。目前，美國環(huán)保局已經(jīng)為鋼鐵等55個行業(yè)、90多個經(jīng)濟部門制定了排放限值導則和規(guī)范。如果排放限值導則沒有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫者的最佳專業(yè)判斷”逐個制定。關(guān)于罰款中的金額確定，專門開發(fā)了數(shù)學模型，對30多個行業(yè)制定了不同罰款方案。

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