8月中旬，國務(wù)院常務(wù)會議對內(nèi)蒙古新豐電廠項目違規(guī)建設(shè)和發(fā)生的重大施工事故作出了“超常規(guī)”處理。其實，電廠違規(guī)建設(shè)的情況在其他很多地方都存在，發(fā)生的重大施工事故也很多，違規(guī)建設(shè)和發(fā)生的重大施工事故也應(yīng)當(dāng)不少，這次嚴(yán)格處理，的確與目前的宏觀調(diào)控，以及電力的過度投資有關(guān)。 　　國企“以大為先”的經(jīng)營特性 　　中國是僅次于美國的世界第二大電力生產(chǎn)國。近3年來，電力生產(chǎn)以前所未有的速度擴張。電力裝機容量從2002年底的3.6億千瓦提高到2005年底的5.1億千瓦。目前電力已基本平衡，在建裝機容量仍然巨大，大部分將在兩年以內(nèi)投產(chǎn)發(fā)電。即使這兩年沒有大量新批項目和比較溫和的電力需求，到2007年底，估計裝機容量過剩可達10%。國務(wù)院此次“超常規(guī)”懲治違規(guī)電廠，是對地方政府在看得見電力過剩的情況下，電力投資熱情依然不減的強烈警示。 　　電力直接影響商業(yè)投資環(huán)境，缺電的社會經(jīng)濟壓力是電力過度投資基本條件。首先，沒有政府約束，國有電力企業(yè)很容易按國企的“以大為先”的經(jīng)營特性，投資超過需要的供電能力。電力短缺使政府的約束乏力，為“以大為先”的發(fā)揮提供了可能。 　　其次，由于發(fā)電項目通常采用由電力部門與當(dāng)?shù)卣腺Y的形式，且地方政府追求地方經(jīng)濟增長，電力還是利稅大戶，因此地方政府有政治與財政上的動機在本地區(qū)發(fā)展電力項目。 　　再次，國有銀行對電力貸款的風(fēng)險估計不足。電廠投資的貸款效益好，且償還資金及時。投資電廠一直是各大銀行爭搶貸款的對象。通常銀行貸款給發(fā)電企業(yè)的效率很高，銀行間的激烈競爭導(dǎo)致有時不僅沒有詳細(xì)審核可行性和環(huán)評報告，也不清楚項目是否被核準(zhǔn)開工?，F(xiàn)在看來，沒達到國家要求的20％的資本金，重復(fù)貸款都不是稀奇的事情。電力項目資金非常充足，對電力需求的增長預(yù)期可以根據(jù)自己的需要解釋，電力大投資就開始了。 　　于是就有了五大發(fā)電公司“跑馬圈地”和5年裝機翻一番的大膽規(guī)劃，地方發(fā)電集團的擴張有過之而無不及。國企的“以大為先”的經(jīng)營特性，在缺電的大環(huán)境下，在一些地方政府和國有銀行的支持下，發(fā)揮得淋漓盡致，缺電的社會壓力當(dāng)然也起到了推波助瀾的作用，許多電力項目沒有經(jīng)過審批程序就開始動工。據(jù)統(tǒng)計，2004年一年新開工的電廠竟是當(dāng)年總裝機容量的40％。2004年批準(zhǔn)新建電廠的總裝機容量為6000萬千瓦，而實際開工的發(fā)電廠卻達到了1.8億千瓦，違規(guī)開工達1.2億千瓦，是批準(zhǔn)開工的兩倍。其中，國家批準(zhǔn)立項，但是沒有核準(zhǔn)開工的為2400萬千瓦。至2004年末，政府對電力投資進行宏觀調(diào)控，大量發(fā)電項目已經(jīng)在建。 　　長期負(fù)面影響大于短期損失 　　之后，宏觀調(diào)控涉及諸多方面的利益，更由于電力仍然短缺，具體執(zhí)行事實上難度很大，這一點從仍然不斷增加的電廠投資得到證明。這場大缺電引起的電力大投資的顯著特點是，加快電力建設(shè)的同時，產(chǎn)生了許多盲目無序建設(shè)，除了沒有充分評價其環(huán)境影響，對于電廠布局、資源、交通、用水和最小成本都沒有時間充分評價。電力過度投資雖然是浪費，但并不可怕。以中國的快速經(jīng)濟增長對電力的需求，過剩只要2～3年就可消化，對于可運營30至50年的電站，短期損失可以容忍。然而，這一輪電力大投資由于事先沒有預(yù)見而沒有準(zhǔn)備；沒有準(zhǔn)備又導(dǎo)致無法從容地進行環(huán)保評估和資源優(yōu)化配置。這么多的電廠在這么短的時間內(nèi)開工建成，不該上的項目上了，則可能對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和整體生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重的破壞，其影響將長達30～50年，或更長，這才是這一輪電廠大投資最嚴(yán)重的負(fù)面影響。 　　然而，對那些被叫停的電廠，畢竟相當(dāng)大的資金已經(jīng)投入，很難想象如何拆除一個建成的100萬千瓦大電廠，這些工程環(huán)境影響評價文件可以重新審批，電站終將建成，地方政府會盡量尋求解救辦法。事實上，2005年國家環(huán)?？偩中家蜻`反《環(huán)境影響評價法》而停建的26個大型項目也先后通過環(huán)境影響評價文件的審批而繼續(xù)建設(shè)。 　　這次電力過度投資的長期負(fù)面影響肯定大于短期損失。電力是一個典型的資本密集型行業(yè)，社會經(jīng)濟成本很大，大短缺與大過剩使得電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到質(zhì)疑。電力行業(yè)目前面臨許多困難問題，必須進行電力深層體制改革，以確實保證電力投資符合環(huán)保要求和資源優(yōu)化配置。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹虚L期能源戰(zhàn)略以及相配套的電力規(guī)劃是起點，有效的市場價格信號是關(guān)鍵，科學(xué)透明的審批程序是保證。政府應(yīng)重環(huán)保和資源的優(yōu)化配置，輕審批程序，因為違規(guī)電廠通用的一個主要借口是走正規(guī)審批路線，需要經(jīng)過可研、環(huán)評等一系列程序，時間較長，缺電迫使地方采取了許多方法來對付審批程序。應(yīng)加快電價改革，允許電價在一定范圍波動，由此來推動電力市場的建設(shè)，提高效率和優(yōu)化電力投資。 　　過度投資為何仍受追逐 　　即使目前電力過度投資已是不爭的事實，電力項目仍受銀行追逐，仍受地方政府推崇，電力企業(yè)仍因此豪氣高漲。對于違規(guī)電站項目，先不說停建，即使拖幾年建也將使投資者蒙受重大經(jīng)濟損失。進一步說，即使沒有叫停，大量在建電力項目投產(chǎn)期在2006～2008年之間，這正是電力過剩之時，電力過剩會影響發(fā)電企業(yè)效益，投資風(fēng)險銀行是看得到的。我不同意銀行貸款不慎的說法，問題在于電力投資的是國有企業(yè)，絕大部分資金來自國有銀行，過度投資除了當(dāng)權(quán)者的業(yè)績會受影響，損失是國家的，這就形成了一個風(fēng)險防范機制，至少是一個合理預(yù)期：電力投資是國家的，銀行貸款是國家的，電力企業(yè)實在不行了，政府可以漲電價。這也是一個很奇怪的機制，缺電時漲電價，過剩時還要漲電價。 　　因此，電力行業(yè)的一個根本問題是國有企業(yè)一家獨大，越做越大，國企的高度集中是電力行業(yè)許多問題的根源。發(fā)電早就對民營和外企開發(fā)，為什么這一輪電力大投資，民營和外企參與甚微，是不是值得我們深思？在目前國企一家獨大的情況下，如何鼓勵民營企業(yè)和外資的參與，需要政府有關(guān)部門的慎重考慮。